Bologna PSM 2.0: monitorare progetti, politiche e governance

Nel 2013 Bologna ha adottato in maniera autonoma e volontaria il Primo Piano Strategico Metropolitano; nel 2015, per allinearsi ad un mutato contesto legislativo, ha avviato la redazione di una sua nuova versione, denominata PSM 2.0.: un documento politico vision inspired, costruito non per azioni ma per linee di indirizzo. La sfida che Bologna si è posta nell’ambito del progetto Metropoli strategiche sta nel definire un sistema di monitoraggio e valutazione, coerente rispetto a questa impostazione, capace di innescare un processo di apprendimento per i diversi livelli di relazione della Città Metropolitana: quello interno, rappresentato dal gruppo di pianificazione e progettazione, quello locale, degli stakeholder già coinvolti nella redazione del PSM 2.0 e della rete territoriale locale, quello nazionale costituito in primis dalle altre città metropolitane.

La struttura del PSM della Città Metropolitana di Bologna

Il Piano Strategico Metropolitano 2.0 è costituito da tre dimensioni fondanti:

• inclusività;
• sostenibilità;
• attrattività.

Su queste tre dimensione fondanti si innestano sette politiche settoriali:

1. Bologna metropolitana: sostenibile, responsabile e attrattiva.
2. Rigenerazione urbana e ambientale.
3. Mobilità.
4. Manifattura, nuova industria e formazione.
5. Cultura, conoscenza, creatività e sport.
6. Istruzione ed educazione.
7. Salute, welfare, benessere.

Cosa era necessario

Per elaborare una metodologia di monitoraggio e valutazione di un PSM costruito per linee di indirizzo era necessario:

• Disegnare un sistema di monitoraggio in grado di descrivere non solo l’efficacia delle azioni rispetto al raggiungimento degli obiettivi ma anche la natura/qualità dei processi di governance attivati al suo interno.
• Attivare una funzione di monitoraggio per accrescere accountability e capacità di ingaggio della Città metropolitana. 
• Costruire uno storytelling delle opportunità/possibilità della pianificazione strategica quale strumento principale di governo dell’ente.
• Contribuire alla costruzione di un posizionamento positivo per la Città Metropolitana, per incrementarne identità e conoscenza delle funzioni.

I livelli di analisi del monitoraggio

In ordine al raggiungimento degli ambiziosi obiettivi dell’azione sperimentale del monitoraggio, sono stati distinti tre livelli di analisi:

• L’identificazione e la classificazione delle azioni progettuali
• Le Policy e i progetti pilota
• Le Politiche settoriali
• La governance del processo di pianificazione strategica

L’identificazione e la classificazione delle azioni progettuali

La definizione della metodologia dii monitoraggio è partita da un’azione di identificazione e “classificazione” delle azioni progettuali. L’analisi puntuale del documento di Resoconto della fase preparatoria prodotto dalla Città metropolitana nella fase di redazione del PSM 2.0., ha permesso di individuare circa 300 “azioni progettuali”. Sulla base di questo primo screening si è passati ad una  di consultazione con i Dirigenti della Città Metropolitana ai quali è stato chiesto di identificare le “azioni progettuali” che avessero ricaduta territoriale e coerenza con le politiche settoriali individuate nel PSM.

Ciascuna azione progettuale, così individuata è stata osservata e “misurata” rispetto alla coerenza con le politiche settoriali del PSM e all’area di ricaduta territoriale. In funzione, anche, degli aggiornamenti annuali e triennali dello strumento di pianificazione strategica si è inoltre provveduto ad individuare un “Indice di coerenza strategica”, assegnato sommando i punteggi corrispondenti ai singoli criteri di “Congruenza con le politiche settoriali” (A) e “Area ricaduta territoriale” (B).

Il monitoraggio delle policy e dei progetti pilota

L’analisi delle “azioni progettuali” ha permesso di “risignificare”, sulla base del livello di articolazione e complessità, le singole progettualità, distinguendole in due diverse aggregazioni:

• Policy pilota: azione (o insieme di azioni) progettuali intenzionalmente correlata al perseguire gli obiettivi settoriali del Piano e ritenuta significativa rispetto al PSM 2.0 per coerenza con le politiche settoriali.
• Progetto pilota: attività volta a determinare obiettivi chiaramente specificati in un definito periodo di tempo e con budget definito. I progetti pilota sono da intendersi funzionalmente collegati a policy e politiche settoriali: il raggiungimento dello specifico obiettivo progettuale ritenuto significativo rispetto al PSM 2.0 per coerenza con le politiche settoriali deve contribuire al raggiungimento degli obiettivi specifici delle policy.

L’analisi delle policy e dei progetti pilota ha riguardato i seguenti criteri:

• affinità con politiche settoriali del Piano e, se presente, con obiettivi dell’agenda urbana (elevata/buona/discreta);
• area di ricaduta territoriale (comunale, di unione, metropolitano, sovrametropolitano);
• impatto sui sistemi infrastrutturali (edifici, paesaggio, trasporti, acqua, energia, rifiuti, sistema informativo, cibo, infrastrutture sociali);
• soggetti coinvolti;
• stato di avanzamento (non avviato/completato ma non più attivo, in fase di redazione, in azione).

Il monitoraggio delle politiche settoriali

Il monitoraggio delle politiche settoriali è stato effettuato individuando per gli obiettivi generali di ciascuna un set di indicatori descrittivi degli outcomes, intendendo con questo indicatori di risultato che correlano gli obiettivi o le finalità di una policy ad effetti che possono andare al di là dei risultati attesi e/o definiti ex ante. Gli indicatori di outcome selezionati dovranno svolgere altresì una funzione tracciante dell’evoluzione delle perfomance riscontrate, descrivendo non solo il risultato finale ma le modifiche intercorse nel tempo. Nella scelta degli indicatori si è optato per indicatori che garantissero:

1. coerenza con gli argomenti trattati negli obiettivi generali e specifici (analisi di pertinenza);
2. reperibilità e aggiornabilità dei dati;
3. affidabilità dei dati;
4. confrontabilità (in particolare la possibilità di attivare benchmarking con le altre Città metropolitane).

Questo set di indicatori, opportunamente correlati, concorre alla formazione di un indicatore sintetico per la politica settoriale, che:

• permette di capire il posizionamento della Città metropolitana;
• permette confronto con altre Città metropolitane;
• permette verifica su base annuale e tracciabilità negli anni delle performance di PSM 2.0.

Il monitoraggio della governance del piano

Un ultimo livello di analisi è costituito dall’osservazione del modello di governance proposto per il PSM 2.0, nel quale si è inteso superare la dicotomia tra top-down e bottom-up per provare invece ad immaginare un ulteriore modello che, tenendo conto delle “modalità spurie” e della “creatività organizzativa”, getti sulla governance uno sguardo che valorizzi le modalità collettive di produzione e gestione delle policy e la correlata creazione e gestione di reti (networking); l’aspetto interessante di queste reti va ricercato nel dinamismo, nello sfocarsi dei ruoli tradizionali e nell’emersione di una pluralità di attori diversificati.

Intendiamo quindi per governance “la capacità della pubblica amministrazione di gestire e dirigere network, coinvolgendo attori pubblici e privati di varia natura in processi politico-decisionali, promuovendo il dialogo, la condivisione di responsabilità, la partecipazione e il coordinamento di molti attori a molti livelli (CE, 2001)”.

Una adeguata e pertinente misurazione e valutazione della qualità della governance è funzionale non solo al controllo ma anche a supportare la revisione delle policy.

Il monitoraggio della governance, così intesa, affianca dunque ai “tradizionali” criteri di efficacia ed efficienza: la congruenza strategica, la trasparenza, la partecipazione, la condivisione di responsabilità gestionale, le modalità di distribuzione delle risorse.